Lutte contre le terrorisme international : la politique à l’encontre du droit par David Ruzié, Professeur émérite des Universités

La question fut débattue à la Société des Nations dès les années 20 et l’attentat fomenté par les oustachis croates à Marseille, en octobre 1934, vint relancer l’examen de la question. En 1937, sous les auspices de la première organisation mondiale, deux conventions furent adoptées. La première considérait comme actes de terrorisme « les faits criminels dirigés contre un Etat et dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalités déterminées, des groupes de personnes ou dans le public ». Et, dans la mesure où la répression d’une infraction suppose la mise en place d’une juridiction compétente pour en connaître, une seconde convention instituait une cour pénale internationale. Peu d’Etats les signèrent et aucune n’entra en vigueur….


Apparemment, sur le plan du droit, la situation pourrait sembler meilleure, à l’heure actuelle : il existe une Cour pénale internationale, qui est opérationnelle depuis juillet 2002.
Seulement, cette Cour n’est compétente que pour connaître du crime de génocide, des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et du crime d’agression. Les actes de terrorisme ne sont pas mentionnés dans cette liste qui, pourtant, tient à énumérer les crimes « les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ».


La situation, sur le plan du droit, n’est cependant pas entièrement négative. Car il existe une douzaine de conventions internationales au plan universel et une demi-douzaine de conventions au plan régional ou interrégional, qui visent à réprimer, directement ou indirectement, les actes de terrorisme.


Sur le plan universel, ces conventions ne comportent, d’ailleurs, pas toutes, dans leur intitulé, la référence aux actes de terrorisme, mais les actes visés (ex : prises d’otages, détournements d’avions) entrent cependant dans la catégorie, qui n’est pas toujours définie, comme nous le verrons plus loin, des actes de terrorisme. Le nombre des Etats parties est d’ailleurs variable.


Sur le plan régional, si toutes les conventions visent expressément, dans leur intitulé, les actes de terrorisme, leur efficacité est évidemment amoindrie par le nombre limité des Etats parties. Par ailleurs, on peut s’interroger sur la volonté des Etats de la Ligue arabe, qui ont signé une convention « sur la suppression du terrorisme », le 22 avril 1998 ou celle des Etats de l’Organisation de la conférence islamique, qui ont conclu une convention sur la « lutte contre le terrorisme international », le 1er juillet 1999, de mettre en œuvre ces textes, dès lors qu’ils n’en sont, généralement, pas les victimes.


Plus surprenant – voire plus scandaleux – est l’exemple de la convention européenne sur la répression du terrorisme, conclue le 27 janvier 1977, et qui lie 53 Etats sur les 45 Etats membres du Conseil de l’Europe.


Parmi les Etats parties à cette convention figurent, pourtant, la France et la Royaume Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du nord. Mais, depuis près de 9 ans la France réclame vainement l’extradition d’un terroriste (présumé seulement, bien évidemment) qui est impliqué dans les attentats qui ont été commis sur le sol français en 1995. Car, cette extradition est toujours paralysée par les autorités britanniques, alors que rien ne les empêcheraient, au titre de cette même convention, d’engager des poursuites contre cette personne.


En effet, il faut savoir qu’à défaut d’une juridiction qui serait, sur le plan international, compétente pour connaître des actes de terrorisme, ce sont les autorités nationales qui ont le choix entre la livraison des personnes réclamées, dans le cadre d’une procédure dite d’extradition ou la possibilité d’engager des poursuites contre les « présumés » coupables, dès lors qu’ils sont sur leur territoire.


On a, certes reproché à la procédure d’extradition sa complexité qui entraîne de longs délais et surtout le fait que, la plupart du temps, la décision finale, généralement prise sur avis conforme d’une autorité judiciaire, relève du pouvoir politique, qui détient un pouvoir discrétionnaire pour donner suite ou non à une procédure d’extradition.


Ce sont précisément ces critiques qui ont conduit les pays membres de l’Union européenne, qui seront 25 dans quelques jours, à substituer, depuis le début de l’année, la procédure du « mandat d’arrêt européen » à celle de l’extradition. Cette nouvelle procédure, enserrée dans des délais relativement brefs et stricts, présente l’avantage d’être entièrement « judiciarisée », c’est à dire de ne pas faire place à une ingérence du pouvoir politique. Malheureusement, l’exemple précité n’est pas de bonne augure, car, en Grande-Bretagne, le frein mis à l’extradition du terroriste est dû aux réticences du pouvoir judiciaire. Tant qu’Albion restera une île……


Ce fâcheux exemple mis à part, on peut espérer que la procédure du mandat d’arrêt européen, qui s’applique expressément aux actes de terrorisme, permettra une répression efficace et rapide contre ce véritable fléau du XXIème siècle.


Sur le plan universel et, notamment, dans le cadre des Nations Unies, il n’est malheureusement pas évident qu’il existe une volonté déterminée de lutter contre le terrorisme.


En effet, la situation n’a pas évolué depuis la résolution 40/61 du 9 décembre 1985 de l’Assemblée générale, dans laquelle la « majorité automatique » de l’Organisation mondiale a manifesté à la fois sa préoccupation à l’égard des actes de terrorisme, « sous toutes ses formes » mais aussi le souci de « contribuer à l’élimination progressive des causes sous-jacentes du terrorisme international et de prêter une attention spéciale à toutes les situations – notamment le colonialisme, le racisme, les situations qui révèlent des violations massives et flagrantes des droits de l’homme et des libertés fondamentales et celles qui sont liées à l’occupation étrangère – qui pourraient susciter des actes de terrorisme international ».


Or, on sait que ces qualifications visent principalement pour ne pas dire exclusivement Israël (cf. la résolution assimilant sionisme et racisme, voire, plus récemment, la conférence de Durban), malgré le dévoiement de vocabulaire qu’une telle attitude traduit. Cette même résolution de 1985 réaffirmait également le « droit inaliénable à l’autodétermination et à l’indépendance de tous les peuples soumis à des régimes coloniaux et racistes et à d’autres formes de domination étrangère » et affirmait « la légitimité de leur lutte, en particulier la lutte des mouvements de libération nationale ». C’est d’ailleurs à ce titre que l’O.L.P. a bénéficié depuis de nombreuses années d’un statut d’observateur à l’O.N.U., avant que ce statut ne soit reconnu à la « Palestine » (entité pourtant non encore reconnue à ce jour). En revanche, le droit à l’autodétermination des juifs voulant rétablir une souveraineté du peuple juif sur la terre biblique de Sion n’a jamais été reconnu en tant que tel.


Tout dernièrement encore, un juriste enseignant à l’Université de Genève, conseil de la Malaisie devant la Cour internationale de justice, dans l’affaire dite du « Mur », n’hésitait pas, en étudiant le « terrorisme d’Etat », dans le recueil des contributions à un colloque organisé par l’Université de Paris I, à évoquer l’ « abondante pratique du gouvernement israélien ». Et que dire de l’assimilation entre terrorisme et résistance faite par un ancien ambassadeur de France, dans le dernier ouvrage publié par S.O.S. Attentats ?


Ces deux démarches – l’une visant à qualifier d’actes de terrorisme des actions de légitime défense, l’autre, au contraire, visant à excuser certains actes en leur déniant le caractère d’actes de terrorisme – poursuivent un même but, à savoir la délégitimation de l’Etat d’Israël.